国际移民大潮宜导不宜堵

国际移民大潮宜导不宜堵

周望森

　　我们在面对着和关注着一个老话题、新挑战，就是全球范围内不断趋热、更加复杂和更加棘手的移民问题。

　　在对待国际移民问题上，普遍都以自己国家利益为根本宗旨，甚之者更是“国家利益至上”。历史发展了，当今是全球化时代，“国家利益至上”不利于也不可能解决国际性问题。对待移民问题如同对待其他众多的国际问题如国际贸易、国际安全、环境污染等等一样，应该有全球意识，关注全球利益。我们期待国际社会、各国政府，树立起全球利益的理念，以全球意识作为未来国际移民管理、协调双边和多边关系的共同基础。

未来国际移民大潮势不可遏

　　可以预料到得的国际移民新趋势，概括起来说是：继续扩大、长期延续：情势更加复杂，应对更加艰巨；非正常渠道移民势头在继续加剧，还存在国际恐怖势力插手的可能。

　　全球化与国际移民

　　全球化利它的进一步发展是新的国际移民大幅度发展的主要背景和重要原因。全球化的表现很广泛，最主要的是庞大的资金在全球范围内不断流动，投放量不断扩大；企业、制造业、商业和金融业跨国跨区域扩展之势锐不可挡，相反的是国家封闭、区域封闭已不合时宜，封闭的经济事业的存在余地愈来愈狭窄，急剧趋向萎缩。全球化，就是全球进一步现代化，滞后地区和国家以不同的方式和速度被卷进这个大潮流之中，新兴市场与传统发达地区走向接轨、双向交流。经济领域的全球化，无疑使信息、科技，高科技人才等也趋向全球化，而劳动力资源的全球化、配置的重新调整也就不可避免。作为中国学者，我们对中国在全球化中的角色地位就有较多、较直接的感受。中国改革开放后，吸纳了境外的可观的资金，所称的“三资”企业纷纷建立起来；而另一方面把广大乡村，尤其是山区的劳动力纷纷吸引了出来，全国劳动力资源配置处于大规模调整之中。除国内的大调整外，又卷入了全球化的进程，外部从中国吸引务工人员的过程加速、加大，沿海地区农村劳动力沿袭传统渠道和历史惯性(我想称它为“侨乡效应”)也自发地进入国际劳动力市场。中国劳动者参与全国、全球劳动力资源大调整都是非常自然，合乎情势的。一个半世纪前，约一千万中国劳动者(占那个时期世界移民的1／10)以贩卖方式被西方工业化国家的公司企业转移到东南亚、北美、拉美、澳洲等世界各地，为那一轮的全球开发和近代文明作了一重大牺牲和贡献。当今的中国劳动者迎着新潮流，也走出国门，投入到新一轮的全球事业之中，其贡献利意义将随着时间的排移不断显示出来。　　国际移民向来不是单向性的，总是双向、多向进行的。就中国、印度这样的人口大国来说吧!在历史上，中印都曾是西方公司、商界人士和冒险家们的乐园，不断地涌进来。今天的中印则成了世界投资热土，新的淘金者被吸引进来，有的暂居，有的定居，中国政府已经制定了有关法规，给他们以合法身份。这是前所来有的，显然是适应了我们这个时代的潮流，反映了国际移民的双向性。 　　人口增长、经济发展的不平衡与国际移民

　　全球一体化是一回事，人口分布和经济发展程度的区域不平衡性又是一回事。就是说，全球化的发展，远未能消除不同区域、不同国家的发展水平，人们收入的严重失衡。

　　世界人口在急速膨胀。据最新报道，至2050年，世界人口将达到93亿，比目前扩大1／3之巨。而分布却很不均匀，国际移民组织(IOM)2003年报告说：“全球人口每年增长8300万，当中有8200万是来自发展中国家。”发展中国家的人口增长率是发达国家年增长数100万的82倍。

　　人口增长状况和经济发展状况向来是密切相关的。很长时间以来，其格局是两者成反方向之势：人口增长过快，经济发展水平却低：经济发展水平高，人口增长缓慢，以至负增长。最新信息显示，我们这个60多亿人口的星球里，有28亿人每天的收入不到2美元，10亿人每天收入不到1美元，他们绝大部分分布在经济欠发达的地区和国家里。另有10亿人口拥有全球的国内生产值的80％，他们大多数分布在发达国家里。按世界银行集团行长詹姆斯•沃尔芬森的说法，“这是一个不平衡的世界”。

　　即使是经济已经进入快速发展轨道、人们收入水平明显提高的发展中国家里，内部地区差异、行业差异、个人能力差异、境遇差异等等，也是很明显的，有一定数量的人口处于经济社会的底层和贫困线之下，他们与社会的另一部分人处于社会经济平台的上、下两极，这两部分人之间生活境遇、社会地位悬殊，是各种不平等、不安定的根源之一，直接或间接地与社会矛盾冲突发生联系，更使人口流动不可避免，社会两极都成为全球化时代的移民源泉，他们各有一部分人进入国际移民的洪流之中。其中庞大的贫困群体是今后移民的主体。

　　国际间的移民现象是永恒的，只要它的根源存在，任何力量都无法遏制的。据英国《泰晤士报》报道，国际移民组织(IOM)的报告显示，全球人口的流动性已愈来愈高，全球移民数目在过去20年增长了一倍；预计未来的移民趋势将会加速上扬，对大部分国家的经济、社会、文化及政治政策的冲击均会愈来愈大。

国际移民的导与堵

　　扩大国际移民是时代的要求

　　移民在国与国之间进行，自然地关系到当事国的利益。迁出和迁入的当事国权衡自身利益采取相应的立场和对策，这就是迄今为止世界各国移民政策的本质。

　　以国家利益为宗旨或基准的移民政策，在一般情形下，不应受到责难，但政策要适应时代的发展而发展；国家利益和“全球利益”应该协调，要搞双赢。这是全球化时代提出的要求。不要以单边主义对待国际事务。我们的论坛和大会应以此为重点，扩大视角，在新的基础上把国际移民加以推进。

　　允许人口流动，允许同际之间的移民，是当今世界进步发展提出的要求，是历史延续下来的必由之路。把握时代脉搏，抓住全球化过程赋予的机遇，把国门敞得大一些，路子拓得宽一些，扩大人口进出流量，这在总体上符合大多数国家利益，或利大弊小。国际社会应该推动国际移民的发展和扩大。IOM提出，“各国应制定有效措施管理移民流入，而不是把门户关闭”，尤其是“已发展国家应制定政策有效管理移民潮，而不是单单从阻止移民进入的措施着眼”。

　　以IOM报告意向对照，目前国际社会对待移民潮尚缺少足够的积极性。至今全球称为“移民国家”的为数很少，是5+1，这就是IOM报告所说的：“全球只有五个国家制定鼓励永久性移民的官方政策，这些国家包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰及以色列。英国政府最近拟定出鼓励移民措施，希望每年能吸纳 15万永久性移民。”以最近几年看，这六国每年吸收移民约一两百万。而另一方面，“面对移民数目不断上升的局面，愈来愈多国家采取了闭门政策。25年前，只有6％国家实施遏制移民的政策： 目前，实施有关政策的国家达40％。” 其余的国家对于移民并没有十分明确的闭门或者吸纳政策，处于即时应对的状态，这类国家超过50％。这类国家以不同的姿态、形式和途径，进来了为数不等的外来移民，如俄罗斯、意大利、法国、德国、西班牙、荷兰等欧洲国家分别有数十万、几百万移民暂居、定居。此外，我们还知道南美洲的阿根廷、巴西等发展中国家也都进入一定数量的移民。实际上世界上绝大多数国家都有异国移民。

　　应扩大移民空间

　　那么少的国家“开门”，那么多的国家“闭门”，还有那么多的国家不太敢“开门”，这种局面的存在，使国际移民处于难以有序进行，受影响的恰恰是那些坚持“闭门”、不敢“开门”的国家自身的根本利益。我们知道，许多国家有着容纳外来移民的潜力，空间、物质余地都是可以“腾”出来的：而外来移民的潜力、增加移入国“国家利益”的后发力却是很大的。要充分估量这两方的潜力，认清其巨大价值和开发意义。联系一百多年以来得到迅速开发而崛起的美、加、澳等国的历史，这一论断不应受到怀疑，而当今广泛散布在各大洲的移民，对接纳国的意义更为深刻、巨大。就加拿大来说，这个开放移民的国家，从移民方面的直接获利就包括了资金携入、科技人才进入、消费市场扩大、税收增加和对人口下降的遏制等等诸多方面。其实凡鼓励移民的国家都一样获得了巨大利益，英国的跟进的原因就在于此。至于接收国的潜力，只要政策确定不变，将被进一步地“发现”和挖掘出来。可举加、澳两国为例，这两国都提出扩大容纳移民的空间，加拿大在2001年就已提出给移民以优惠扶助，推动他们前往乡村落户。加拿大移民部长于该年6月表示，希望至2011年有100万新移民能到人口较少的地区发展，主要是前往临大西洋的省份和草原省份，以及安大略省、魁北克省和卑诗省等的偏远地区。2003年澳大利亚联邦移民部长雷铎也提出了相同的主张，他表示，联邦政府将采取更多措施，鼓励移民前往大都会以外地区居住，以移民促进澳大利亚乡村地区的经济发展。把鼓励移民安置到广大乡村地区，并促进那里的经济发展，真可谓是接受国潜力和移民潜力挖掘的并举，是推动和管理移民的高明之举，所以，IOM政策及研究总监阿佩维指出：“人口迁移已是事实，当前的问题是如何令新移民及接受国的人民均从中得益。”而这样的双赢是早已被充分显示了的。

　　对移民应改堵为导

　　中国有个人人皆知的真实生动的著名故事，已传了三千多年。中国第一个王朝的建立者大禹和他的父亲鲧，都是为民排难、为民造福的治水专家和英雄。故事告诉我们，鲧受部落联盟首领舜的命令，负责治理洪水。他勇敢、不怕苦，与汹涌洪水作顽强斗争，但他治水的基本方针是“堵”，以筑坝累坎的办法企图阻挡洪水，但此法无济于事，虽损耗巨大，洪水却愈来愈严重。舜怪罪这位艰苦勇敢、劳而无功的英雄，把他杀死了。接着命令鲧的儿子禹继续治水。禹总结了他父亲失败的教训，改堵为导，将江河、溪流疏浚拓宽，引水到大湖巨泊和海洋之中，洪水得到治理，土地得到耕作，实现了保境安民、发展生产、百姓乐业的伟大理想。他的业绩得到五湖四海的贽美，他“三过家门不入”的功德传颂至今。大禹治水成功的故事，可以作为应对国际移民的启示，我们也应该改堵为导，即应该实行拓宽渠道，将移民引导到法定轨道，把蓄之待发、潜力巨大的移民潮引进有吸纳能力的区域内，转变成为生产资源和社会财富。上述加拿大、澳大利亚政府实行鼓励移民的政策，特别是采取措施拓宽容纳空间、引导移民进入广大乡村地区，是明智的、有眼光的。更应该看到，这种以拓宽合法渠道，引导人们走合法移民道路，是抵制偷渡、降低非法移民规模的最基本最有效的办法。

寻求共识加强协调制止非法移民

　　国际移民中最感棘手的问题就是包括偷渡在内的非正常渠道的移民。近几年来，国际移民运动的局面不正常，突发事件频仍。1994年“金色冒险号”偷渡美国惨案，2000年英国多佛港闷罐车偷渡惨案，2004年多米尼加木船偷渡波多黎谷沉没惨案，等等，给国际移民以严重冲击，留下巨大阴影。令人吃，惊的是还竟爆出了雅典奥运会雇用的劳工中有大量非法移民!据2004年7月15日联合国开发署发表《2004人类发展报告》说，在目前跨国移民1．75亿的总数中，大约1600万人属于难民，3000万人属于非法移民。偷渡不绝，非法移民治理效果不理想，已成为国际移民管理的热点和难点，已引起了颇大的忧虑和关注。对此应该认真研究，寻求有效对策。

　　原因是复杂、多样的，其中突出的一种就是不适当、不应该的堵截，就是说，正常合理的、应该准入的移民申请因有关当局的人为障碍、渠道不畅，造成蛇头集团乘机而入，引诱和组织有移民要求的人进入非法出入境的黑道。再是本应可避免的失当或错误也造成了偷渡的发展。还有一种是政治需要，也诱发了没有任何移民资格的人实行偷渡冒险。

　　为了对非法移民产生的原因有个客观的认识，我们应该正视下列三种事实： 　　一是“大赦，引发大偷渡。

　　一些发达国家的移民政策让人看不懂，最典型的是所谓的“大赦”游戏：当非法移民进来有了一定数量，或经过若干年，就宣布对他们实行“大赦”，赐给定居权，发给居留证。这就使非法变为合法。这个举措在美国、西欧几个大国都有推行。这种游戏具有人性化，说实在，我也为受“大赦”之利的人庆幸!但是，另一方面，“大赦”使那些不能合法进入的人得到鼓舞，具备了偷渡的勇气，只要偷渡成功，早晚会得到合法身份的，所以便冒死闯关，前南斯拉大国家曾一度有不少人因此葬身亚得里亚海。这又使我们惊慄，为他们痛惜!既然如此周期性地搞“大赦”，何不将国门开大点，以法定程序，严格审批，多放些该放的人进来呢?这样岂不更好、更太平吗?偷渡集团还能使其技、“开涮”偷渡客、扰乱移民秩序吗? 　　二是移民团聚设重卡。

　　大凡家中有人移民别国，总会有个团聚问题，在家乡的后代经若干年后都需要前往海外接办事业、继承财产、敬养老人等；在家乡的老者，失去生活能力，也渴望与海外子女团聚，以度晚年。所以，这种移民叙天伦、聚血亲，具有极强的人性化，被称为人道移民。但进入国家的当局常常视其为“负担”，设卡闭关。香港《文汇报》指出：“重重设卡，家庭团聚往往十年八年批不下来，结果亦令不少人面对移民无路、偷渡有门的情况，间接造就不法分子非法组织偷渡。”①在中国沿海某些有偷渡活动的地方，民间就有这样的说法：孩子这么大还不识父亲，报了多次批不准，只好“买出去”。所说的“买出去”，就是付巨款给偷渡集团实施偷渡出境。把这方面的讲人道、倡人权落实好，就会取得反偷渡的实际进展。 　　三是政治偏见酿恶果。

　　有一些人根本不具备移民条件，但对某些异国的政治用意却能揣度几分，于是在“气候”合适时就冒险偷渡进入这类国家或地区，这类国家和地区的边防、移民当局，让他们以捏造的“政治避难”理由给予“保护”、居留。中国、古巴等国的一些人就曾搞过这种“政治偷渡”。这显然是在鼓励偷渡，而当“来者不善”的面目揭开后，当局就难免尬尴了。来自美国的《中国的“人蛇”潮》一书就揭露了这种政治性偷渡真相：“曾几何时，许多前往台湾的大陆人，甚至大陆的犯罪分子，都被冠以‘反共义士’的称号，得到鼓励。……随后‘人蛇’集团的作业朝组织化方向发展，……并大张旗鼓地在福建向有意偷渡者宣传‘保证成功接送和就业’。”“对于劳动紧缺的台湾而言，许多雇主乐于雇佣廉价的大陆劳工，这是偷渡到台湾难以根绝的主因。”中国大陆向台湾偷渡移居不是国际间移民，但经过偷渡台湾转道海外国家“避难”，果然屡屡“成功”，正是偷渡与政治偏见的结合，是对正常合法移民的干扰。这类教训足够多了，早该清醒。

　　我认为，对于偷渡等形式的非法移民问题，只要各当事国出于诚意，放大目光、客观公正，是不难求得共识的，也不难协调步子的。我们还需警惕国际恐怖势力介入或插手国际偷渡活动，实际上恐怖分子本身的跨国活动有很多就是偷渡进入肇事地的，偷渡集团一旦被恐怖分子操纵利用，其后果就会更加严重，我们有必要在国际移民运动中团结一致，把制止偷渡提到防范国际恐怖势力的高度，让广大移民不受恐怖势力左右而站到反恐怖阵营中来。

　　我们还应认清这样一个事实，即：大多数非正常渠道的移民，并不都是—般意义上的主观犯罪分子，他们的违法并不贯穿全过程。中国沿海地区的偷渡客，极大多数是憨厚的农民，他们没有犯罪故意，只是缺乏判断能力被诱骗上了“贼船”的；他们一般都具有申请移民的条件，取领了护照，是持护照走出家门的(有些人的护照后来被蛇头收走、毁掉)；他们偷渡到达目的地后，除极个别人外，都不从事犯罪活动，而是出卖自己的劳动力求生存的。掘此，我们怎么不也能把他们视为罪犯，必须把他们与偷渡的策划者、组织者严格区别开来。我们应该创造条件、拓宽渠道，把符合移民条件的人吸引到合法轨道上来，以击破偷渡组织的阴谋，防范恐怖势力的插手： 　　（一）加强国际移民管理机构的建设。这个机构建设应从世界新趋势、新潮流出发，适应、推进和治理新时期移民运动；

　　（二）在联合国由秘书长或安理会主持，对各地区政府在合法和非合法移民问题进行协调，推进双边、多边协商，制定有关制约性的规定等；

　　（三）建立定期的国际论坛，进行信息交流，探讨分歧和消除分歧问题，增进理解和共识。